„Відсоткова філантропія”

як

· запорука розвитку громадянського суспільства

· шлях до участі громадян і підтримки громадянського суспільства

· ресурс громадянського суспільства і для громадянського суспільства

в Україні

***********************************

Аналітична записка

за результатами аналізу державної політики в галузі фінансування організацій громадянського суспільства

************************************

Підготована в рамках проекту ГО „Центр філантропії” за підтримки Центру підтримки неприбуткових організацій НІОК (Угорщина), ГО „Інститут місцевої демократії”, ГО „За професійну допомогу” (Україна), Міжнародного центру некомерційного права (США)

Автор – Світлана Куц

Київ - 2006

ЗМІСТ

Проблеми самодостатнього розвитку громадянського суспільства в Україні

„Відсоткова філантропія” – інноваційна правова норма країн, що приєднались до ЄС

Можливості впровадження відсоткової норми в Україні

Стратегія впровадження відсоткової філантропії в Україні

Додаток 1. Джерела фінансування організацій громадянського суспільства в Україні

Проблеми сталого розвитку громадянського суспільства в Україні

Вибори Президента України 2004 року сколихнули громадянську свідомість, створивши ціннісні засади для формування громадянського суспільства. На жаль, українське суспільство не стало громадянським за відсутності організаційних можливостей для цього. Організаційні можливості громадянського суспільства зосереджені в потенціалі організацій громадянського суспільства (ОГС), через які громадяни можуть організовано, колективно і добровільно захищати свої права, інтереси та надавати послуги. В цьому вони стають „помічниками” влади у просуванні демократичних засад розвитку держави.

В Україні на цей час існує близько 100 тисяч організацій громадянського суспільства: незалежних добровільних формувань, що діють колективно з метою вирішення проблем та захисту своїх інтересів крім владних, бізнесових, та приватного життя. Згідно з канонами, прийнятими в демократичних країнах, до них відносяться громадські об’єднання, благодійні організації, професійні спілки, творчі спілки, кредитні спілки тощо (за юридичним статусом України), також осередки політичних партій, які складають окрему групу. Ці організації працюють в таких сферах як соціальний захист, діти і молодь, права людини, економічні права, охорона здоров’я, освіта, довкілля, гендерна рівність тощо. Згідно з даними Індексу громадянського суспільства (2004 р.) принаймні в одній організації бере участь 44% населення України.

Розвиток громадського сектору України не відповідає стандартам демократичних країн, головним чином, через відсутність державної політики підтримки розвитку потенціалу та самодостатності таких структур. В першу чергу, це пов’язане з проблемами фінансування організацій – дослідження показують, що, наприклад, більшість громадських та благодійних організацій „живуть” за рахунок лише єдиного джерела фінансування, і таким джерелом в основному є міжнародні донори, а 28% взагалі не мають фінансування, решта мають річний бюджет менше 10000 гривень. Зрозуміло, що за таких умов ці організації не здатні виконувати свою життєво важливу місію – захищати своїх членів чи просувати їх інтереси, а потрапляють у залежність від пріоритетів та побажань своїх донорів, що створює простір для маніпулювання громадськими ініціативами недобросовісними групами. Таким чином, організації віддаляються від потреб громадян України або не спроможні вести ефективну діяльність і діалог з державою щодо захисту їх інтересів. Саме тому, державні органи не завжди мають можливість безпосереднього зв’язку з громадою, а „сьогоднішня комунікація громадськості з владою обмежується скаргами громадян і майже єдиним шансом бути почутими для громади залишається організація пікетів та демонстрацій” (див. Преамбулу перших Президентських слухань, 2005)

Здатність громадянського суспільства до ефективної роботи великою мірою залежить від їх спроможності залучати фінансування з різних джерел. (Детальний опис та аналіз джерел фінансування для ОГС знаходиться в додатку 1.)

Наразі в питанні фінансування ОГС лежать системні проблеми:

· Держава не має політики системної підтримки розвитку потенціалу громадянського суспільства для реалізації його цілей та завдань. Таким чином, ОГС фактично знаходяться поза межами процесу трансформації українського суспільства в напрямку демократизації. Влада з-за своєї нездатності сформувати якісну систему державного управління не вбачає ролі організацій громадянського суспільства у системі врядування державою взагалі.

· Можливості громадян та бізнесу в благодійності обмежуються наявністю вільних коштів, заплутаним законодавством та проблемами в отриманні податкових пільг. У суспільстві існує стереотип щодо благодійної діяльності ОГС як такої, що не повинна оплачуватись, категоричний споживацький підхід до отримання підтримки та послуг від недержавних організацій.

· Організації громадянського суспільства не мають ресурсного потенціалу та інвестицій для організації кампаній по збору та зароблянню коштів, вони віддають перевагу організованому та досить дешевому джерелу ресурсів – міжнародним донорам. Існує диспропорція в доступі організацій громадянського суспільства до ресурсів, їх залежність від джерел фінансування. Найбільше дискримінованими є невеликі організації в віддалених громадах.

· Попри те, що законодавство України, яке стосується залучення ресурсів до ОГС, в цілому відповідає міжнародним нормам та стандартам, воно „не працює” через не доопрацювання нормативної бази, непослідовність та складність її тлумачення, відсутність ключових законодавчих актів.

Така ситуація не є сприятливою для розвитку громадянського суспільства згідно з принципами та засадами демократичних країн. Хоча український уряд задекларував принцип розвитку громадянського суспільства в рамках своєї стратегії європейської інтеграції, визнаючи важливу роль ГС та його організацій, чіткої політики підтримки ОГС в Україні не існує.

Шляхами подолання цієї проблеми на політичному рівні можуть бути:

1. Формулювання стратегії розвитку громадянського суспільства з доопрацюванням та прийняттям законодавчої бази, яка б трансформувала декларативні положення у зрозумілі законодавчі документи та практичні нормативні акти, які б визначали основні принципи суспільно-корисної діяльності, вирішували проблеми ОГС та їх благодійників, прописували права та обов’язки сторін – організацій та державних структур. Такий шлях є досить довготривалим і починати його необхідно з аналізу політики та правових актів з напрацюванням законодавчої бази і її прийняття.

2. Створення спеціального державного органу вищого рівня для реалізації політики уряду щодо розвитку ОГС. Проведення широкої кампанії консультацій з організаціями громадянського суспільства і напрацювання угоди між урядом і ОГС, де визначити взаємні права та відповідальність сторін за розвиток держави. Надання доступу ОГС на конкурсних засадах до реалізації державних соціальних та гуманітарних програм поряд з бюджетними організаціями.

3. Проведення кампанії щодо розповсюдження знань та розуміння ролі ОГС серед широкої громадськості, створення навчальних курсів для підготовки професійних кадрів для ОГС, надання державою фінансування для розвитку потенціалу організацій, як на загальнонаціональному рівні, так і на місцевому.

4. Впровадження інноваційних методів та програм з європейських країн з подібними до України історичними, економічними, політичними та соціальними характеристиками, які мають позитивний ефект на розвиток громадянського суспільства та його організацій.

Порівнюючи стан громадянського суспільства у країнах – нових членах ЄС, ми можемо відзначити, що там зростання сектору недержавних організацій відбулося головним чином завдяки урядовій політиці децентралізації соціальних послуг та впровадженню державних механізмів підтримки для ОГС. Однією з форм, що з’явилась досить випадково, і стала одним з потужних джерел державної підтримки громадянського суспільства в країнах – нових членах ЄС, є правова норма - так звана „відсоткова філантропія”.

„Відсоткова філантропія” – інноваційна правова норма країн, що приєднались до ЄС.

Відсоткова філантропія першою була запроваджена Угорщиною в 1996 році. Потім до ініціативи (після вивчення її позитивного впливу) приєднались Словаччина, Польща, Литва і Румунія, також норма знаходиться на шляху до законодавчого закріплення у Чехії, Молдові, Швейцарії, Японії та розглядається в Македонії. Відсоткова філантропія є значним джерелом ресурсів для організацій громадянського суспільства, хоча вона має не тільки монетарну цінність, наразі привносячи демократичні принципи в суспільство і управління державою:

· Сприяє участі громадян в управлінні бюджетним процесом, справах громади та вирішенні суспільно-важливих питань;

· Децентралізації влади та розподілу її між громадянами, ОГС та урядовими структурами;

· Зростання відповідальності організацій громадянського суспільства за наслідки своєї діяльності, цінності та значення цих організацій в суспільстві.

Суть відсоткової субсидії полягає в тому, що платник податку на доходи фізичних осіб (ПДФ) має право переадресувати певний, встановлений законом, відсоток (%) свого податку, який вже є сплачений до відповідного бюджету, на суспільні потреби – безпосередньо до організації, яка займається вирішенням суспільної проблеми. Таким чином, громадяни беруть участь у адмініструванні частини свого податку замість державних структур, впливаючи на прийняття рішень у державі та управління державою. Суспільні потреби та отримувачі субсидії в кожній країні визначені законом згідно з існуючими пріоритетами, доцільністю та сформованою системою суспільно-корисних інституцій.

Табл. 1 Відсоткова субсидія в країнах СЕ

Країна, час впровадження і правовий документ	Розмір % від ПДФ	Отримувачі % від ПДФ	Хто приймає рішення щодо спрямування субсидії	Коли і як
Угорщина Закон СХХХVI (1996 р.)	1%	неприбуткові організації	Фізичні особи – платники ПДФ за наслідками року	при поданні річних декларацій, самостійно або через роботодавців
	1%	Церкви або визначені в Законі про державний бюджет спеціальні державні фонди	Фізичні особи – платники ПДФ за наслідками року
Словаччина З 2003 року Поправка до Закону про оподаткування доходів фіз осіб (Акт №366.1999)	Акт № 561/2001 1%	Неприбуткові організації, які реєструються як одержувачі нотаріусами	Фізичні особи – платники ПДФ за наслідками року	Обмеження 20 кронами для фіз осіб
З 2004 року	2%	Неприбуткові організації, які реєструються як одержувачі нотаріусами	Юридичні особи та фізичні особи	Обмеження 250 кронами для юр.осіб
Литва 2004 В 2003 Закон про оподаткування доходів фіз осіб	2%	Всі неприбуткові організації: як недержавні, так і бюджетні (школи, лікарні, т.д.)	Фізичні особи-резиденти	Фіз. особи, які не потребують повернення податків
Румунія З 2005 року Поправка до Бюджетного (фіскального) кодексу, Закон 571/2003	1% з подальшим переходом до 2%	Організації, що діють згідно закону про асоціації та фонди	Фізичні особи – платники ПДФ за наслідками року
Польща	1%	Організації зі статусом суспільно-корисних (крім державних, політичних та спортивних)	Фізичні особи – платники ПДФ	протягом року з подальшим звітуванням до ДПА і поверненням сум податку

Технічно процедура трансферу субсидії відбувається наступним чином: (на прикладі Угорщини)

Учасники:

1. Платник податку на доходи фізичних осіб

2. Податкова адміністрація

3. Організація – отримувач відсоткової субсидії

Платник податку на доходи фізичних осіб повинен сплатити свої податки повною мірою. При поданні річної податкової декларації він/вона заповнює спеціальний додаток, в якому вказує податковий номер організації, до якої він/вона бажає перерахувати 1% свого податку на дохід. Додаток до декларації передається до податкової адміністрації в заклеєному конверті або персонально, або через роботодавця, який подає дані про доходи працівників за підсумком року.

Податкова адміністрація (ПА) збирає конверти, вносить дані в базу, визначає, чи має право організація отримувати 1%, акумулює субсидії на накопичувальному рахунку організації. Після обробки даних повідомляє організацію про наявність субсидії і пропонує подати відповідні документи для її отримання. Після проходження відповідної процедури, організація отримує переказ на свій розрахунковий рахунок. По наслідках року ПА отримує звіт про використання коштів від організації. ПА повідомляє платника податків тільки у випадку, якщо є відмова організації отримати субсидію або заповнення додатку до декларації не відповідало вимогам.

Організація – отримувач. Звертається до жителів громади з проханням надати їй 1% субсидію. Для цього вона згідно з вимогою закону повинна мати статус неприбуткової, зареєструватись у спеціальному реєстрі, діяти не менше 3-х років, та не мати боргів перед державою (штрафів за порушення або невідзвітованих бюджетних коштів). Саме підтвердження цих вимог вона повинна надати податковій адміністрації, щоб отримати субсидію. За наслідками року організація подає звіт про використання коштів. Використання коштів є не цільовим – на виконання статутної діяльності.

Роль відсоткової філантропії в державах Східної Європи

Завдяки цій законодавчій нормі організації громадянського суспільства отримали значні фінансові ресурси, які розподіляються незалежно від політичних уподобань, належності до певних кіл та корупції. Наприклад, вже за перші три роки обсяг фінансування від відсоткової філантропії перевищив обсяг фінансування ОГС з державного бюджету Угорщини. Загалом в 2003 році 21843 організації отримали 23 мільйони євро.

Хоча в переадресації податку бере участь тільки 30% платників податку Угорщини, а у Словаччині - 40%, всі вони задоволені тим, що мають право розпоряджатися % податку, який первісно надходив до бюджетів, і адресувати ці кошти на важливі, саме на їх персональну думку, справи громади. Крім поліпшення податкової дисципліни, був досліджений зв’язок між зростанням довіри до уряду і відсоткової філантропії

Громадяни переважно спрямовують відсоток в сферу освіти, охорони здоров’я, екологію, соціальну роботу та проблеми дітей, тобто на ті сфери, які громадяни вважають важливими на сьогодні. Статистика показує, що великі організації отримують більші за розміром суми але - поодинокі, а невеликі організації – багато малих. Досить великий відсоток переадресованого податку йде на потреби місцевої громади. Так в 2004 році 63% всіх відсоткових переадресацій Словаччини були зроблені на користь місцевих невеликих організацій.

Загалом відсоткове законодавство вплинуло на відкритість та відповідальність організацій ГС. Щоб переконати населення передати їм відсоток податку, багато організацій стали відноситись до своєї діяльності більше професійно, стратегічно, визначились зі своєю місією, загалом підвищили свою ефективність, стали більше відкритими і звернули свою діяльність до людей. Покращилась громадська думка про сектор, поінформованість громадян про його діяльність та довіра людей до нього, що також важливо для України.

Відсоткова філантропія не є єдиним джерелом фінансування ОГС: існує традиційна філантропія юридичних та фізичних осіб, яка стимулюється окремими пільгами, гранти та державне фінансування. Хоча дані дослідження показали, що відсоткова норма вплинула на ріст благодійництва загалом. Тому відсоткова філантропія вважається перехідною формою філантропії в суспільстві, де населення та бізнес не має достатньо вільних ресурсів для благодійництва. Вона розвиває навички підтримки населенням суспільно-корисної діяльності і слугує засобом розвитку благодійного жертвування загалом.

Можливості впровадження відсоткової норми в Україні

Законодавство про відсоткову філантропія з’явилось вперше в країнах, що мали спільні риси:

· Вони нещодавно звільнились від комуністичного режиму

· Створили демократичні інституції на початку 1990-х років

· В них було багато проблем в створені справедливих та розвинених суспільств

· Рівень ВВП на душу населення є значно нижчим від рівня європейських країн

· Відносно нова система оподаткування фізичних осіб, відносно високий рівень податків та низька культура їх сплати

· Низький рівень соціальної відповідальності через недавнє панування комуністичної ідеології

· Низький але зростаючий рівень розуміння суспільних проблем та ролі громадянського суспільства

· Недовіра громадськості до ОГС

· Низький рівень фінансування організацій громадянського суспільства

· Недостатні податкові пільги для благодійництва

Всі ці риси також властиві Україні.

Політичні переваги

Відсоткова філантропія є практичним втіленням широких політичних декларацій розвитку громадянського суспільства та взаємодії влади та громади. Особливо актуально це виглядає в світлі стратегічних засад забезпечення участі громадськості у державній політиці, що були задекларовані владою України. З початку 2006 року уряд розробляє концепцію співпраці державних органів та громадянського суспільства, і прийняття відсоткової норми може стати реальним та очевидним втіленням нового курсу української влади.

Наразі, поруч з слугуванням реалізації цілей державної політики нового уряду, відсоткова філантропія надає громадянам право брати участь в розподілі державних фінансів на користь тих суспільних сфер, які громадяни на сьогодні вважають пріоритетними. Таким чином, зростає довіра громадян до уряду, який підтверджує свою репутацію влади, що турбується про добробут населення.

Відсоткова філантропія не приносить великих «втрат» бюджету, наприклад, в 2004 році доходи консолідованого бюджету України від податку на доходи фізичних осіб складали 12,2 млрд. гривень. 1% від цієї суми складає 122 млн. гривень. Це є верхня межа втрат бюджету у випадку, коли правом розпорядитися 1% свого податку скористаються всі громадяни України. Але, якщо своїм правом переадресувати % свого ПДФ скористається лише третина громадян, то і то сума у 40 мільйонів буде більша розміру щорічної іноземної технічної допомоги. Це означає, що громадянське суспільство отримає внутрішнє джерело фінансування, незалежне від політичних втручань та вільне від корупції.

Відповідальність організацій громадянського суспільства як елементів демократії

Відсутність цілісної політики уряду України щодо розвитку благодійництва та громадянського суспільства суперечить нормам і стандартам демократичних країн, уряди яких визнають ОГС рівними партнерами розвитку. В багатьох аспектах таке ставлення держави в Україні до громадянського суспільства є дзеркалом недовіри широкої громадськості до організацій громадянського суспільства та незнання про їх діяльність. Жоден законодавчий акт не виробить довіру до ОГС в суспільстві, доки громадяни самі не повірять в них. Відсоткова філантропія надає ОГС чіткі стимули до позиціювання себе перед громадою як ефективні та заслуговуючі довіру організації, стаючи наразі інструментом просвіти для самих організацій, які будуть визнавати цінність відкритості, та будувати свою діяльність з огляду зміцнення довіри громадськості. Фактично, громадяни будуть „голосувати” за суспільно корисні ОГС кожною копійкою. Крім того, якщо ОГС візьмуть на себе зобов’язання щодо вимог надати певні документи для отримання відсоткових коштів, це, за визначенням, підвищить їх прозорість та звітність перед громадою.

Децентралізація та проблеми адміністративної реформи

Переадресація відсотків податку на дохід стане технічним полегшенням процесу місцевого фінансування. Як відомо, надходження від податку на доходи фізичних осіб повинні бути передані до місцевих бюджетів, які в свою чергу опікуються місцевими гуманітарними, соціальними та іншими проблемами. В Україні існують досить гострі проблеми фінансування місцевих бюджетів, системною причиною чого є недосконалість адміністративно-територіальної системи. Якщо громадяни передадуть відсоток своїх податків напряму до організацій, що опікуватимуться проблемами громад, це буде сприяти цільовому фінансуванню проблем громади, фінансування відбуватиметься поза межами системи прийняття рішень місцевої влади – це загалом приведе до покращення якості та ефективності системи надання соціальних послуг на місцях. Наприклад, досвід країн з відсотковою правовою нормою підтверджує, що більшість громадян віддають перевагу фінансуванню тих організацій, які вирішують проблеми на рівні тих громад, де вони проживають. В Угорщині місцева влада вітає впровадження відсоткової норми, оскільки завдяки їй частково зняте навантаження місцевих соціальних проблем саме з місцевого самоврядування.

Фінансово - економічні питання

В країнах, що прийняли відсоткову норму, процедура передання частини податку „вбудована” в чинну систему збору та адміністрування податку на доходи фізичних осіб. Детальний аналіз таких схем дає нам можливість стверджувати, що відсоткова норма не суперечить чинній податковій системі України. Забезпечення виконання норми державою не вимагає значних ресурсів, адже в Угорщині вартість щорічного забезпечення виконання норми складає 0,5% бюджету податкової адміністрації.

Відсоткова норма не приносить значних „втрат” бюджету. Дана норма не зменшує базу надходжень до державного бюджету України, власне тому, говорити про „втрати” бюджету не можна в правовому сенсі цього слова. Навпаки, вона слугує перерозподілу бюджету при участі громадян та при забезпеченні умов запобігання зловживанням нормою стане одним із чинників детінізації економіки України, запобіганню корупції при розподілі бюджетних коштів, і виходу заробітків громадян з тіні.

Попередній розрахунок обсягу коштів, які можуть бути використані завдяки відсотковій нормі, надає нам змогу зробити наступні висновки: якщо взяти за основу бюджет 2005 року (106,1 млрд. гривень), то рівень доходів бюджету від доходів фізичних осіб складає 16,7 млрд. гривень, а 1% від цього податку складає 0,15% державного бюджету. Враховуючи досвід країн з відсотковою нормою, її можливості використовують далеко не всі платники податку, наприклад, в Угорщині щорічно беруть участь близько 30% платників податку, а в Словаччині – 40%. В перші роки впровадження норми відбувається „звикання” населення, тому „втрати” державного бюджету не складуть більше 0,075% обсягу державного бюджету.

В Україні можливе використання норми, що була впроваджена в Словаччині та Литві, де громадяни можуть передавати 2% від свого податку на доходи.

Щодо питання, чи потрібне впровадження даної норми в відношенні прибутків підприємств як у Словаччині та Румунії, автори даної аналітичної записки вважають, що така можливість потребує детального розгляду, враховуючи багатоступінчасту систему оподаткування підприємств.

В Україні також існує значний прошарок платників податку – фізичних осіб –підприємців. Ми вважаємо, що дана норма може бути запроваджена для фізичних осіб-підприємців, які також входять до складу фізичних осіб – платників податку, хоча сплата податку на доходи приватних підприємців регулюється окремим законодавством.

Стратегія впровадження відсоткової філантропії в Україні

Правова норма «відсоткової філатропії» впроваджується звичайтим процедурним шляхом з використанням законодавчої техніки України. При розробці законодавства для впровадження відсоткової філантропії необхідно збалансувати низку питань:

При впроваджені відсоткової норми можливо використати досвід Угорщини (детально описаний вище). Адже головним чинником, що сприятиме поширенню норми в суспільстві є її технічна зручність для платника податку, в першу чергу. Важливим елементом відсоткової системи є забезпечення анонімності платника податків при передачі коштів, що слугує запобіганню корупції. В Угорщині анонімність трансакції забезпечена правовою базою щодо захисту прав приватних осіб і захисту приватної інформації.

Відсоткова система передбачає також можливості здійснення переадресації % податку через роботодавців, які, як і в Україні, повинні проводити відрахування податку з виплат фізичним особам та звітування по цих відрахуваннях. Таким чином, роботодавець може передавати податковій адміністрації конфіденційні дані про переадресацію разом із звітними деклараціями про доходи фізичних осіб за наслідками року.

Технічні питання, які потрібно врахувати при впровадженні правової норми відсоткової філантропії:

· Забезпечення анонімності платника податку і конфіденційності трансферу

· Зручність для платників податку

· Запобігання помилок в деклараціях

· Забезпечення фінансування ДПА для здійснення процедури виконання відсоткової норми (вартість виготовлення декларацій, конвертів, тощо)

· Адміністративні процедури трансакції

· Вимоги щодо отримання коштів організаціями громадянського суспільства з державного бюджету

· Механізми контролю та моніторингу використання коштів організаціями

Впровадження норми та підзаконні документи

Процедура переадресації податку відбувається в рамках повноважень податкових органів.